Реформирование бюджетного процесса: ориентация на результат

Сегодня в России продолжается комплексная реформа системы государственного управления, и ее контуры месяц за месяцем становятся все более отчетливыми. И хотя укрупнение министерств оказалось на первый взгляд достаточно «формальным», на очереди — одно из главных экономических изменений. С 1 января 2005 г. наша страна переходит не только на единый план счетов бухгалтерского учета бюджетной системы, но и на новые принципы формирования бюджета учреждений. Как эти нововведения скажутся на непростой судьбе отечественной фундаментальной науки и чем грозят каждому из нас? Эту тему мы попросили осветить начальника финансово-экономического управления УрО РАН Бориса Васильевича Аюбашева.

   — Борис Васильевич, что меняется в формировании государственного бюджета России со следующего года?
   — Реформа бюджетной системы коснется всех бюджетополучателей, а с точки зрения бюджета таковым является любой академический институт. Более того, в новой бюджетной классификации не будет самостоятельного раздела «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу».
   Можно выделить два основных принципа новой системы «бюджетирования»: во-первых, введение «скользящего» трехлетнего планирования, иначе говоря среднесрочного бюджетного планирования, и во-вторых, отказ от планирования бюджета на содержание учреждений и переход к финансированию конечных результатов. Оба эти принципа направлены на оптимизацию бюджетных расходов, на повышение «прозрачности» и эффективности в расходовании государственных средств. Безусловно, оптимизация расходов повлечет и сокращение количества бюджетных учреждений.

— Теперь вместо пятилеток будут трехлетки?

— Нет, это новый этап развития планирования. И в советское время, и сейчас государственный бюджет принимается на год. Значит, жестко запланировать какие-то затраты бюджетная организация имеет возможность тоже лишь на этот срок. В этом году текущее финансирование осуществляется поквартально. С начала 90-х годов до 2004 года, когда бюджет России был слабее, деньги выделялись помесячно, сегодня мы вернулись к квартальной системе. На следующий же год планируется ввести годовое финансирование, то есть будет возможно по каким-то необходимым расходам единовременно получить всю сумму в пределах годового лимита. Фактически это развязывает нам руки в плане крупных платежей. Например, при необходимости купить дорогостоящий прибор раньше мы были вынуждены скопить нужную сумму помесячно и лишь в конце года его приобрести. По новой схеме этот вопрос можно будет решить, предположим, уже в марте, а не в декабре, выигрывая более полугода работы на оборудовании с новыми техническими характеристиками. 

Введение финансовой плановой трехлетки приведет к тому, что руководители организаций будут с определенной точностью знать свои финансовые возможности на три года, смогут лучше планировать свою деятельность — в первую очередь это относится к главным распорядителям бюджетных средств, каковым сегодня является наше Отделение. Переход на трехлетку — важный инструмент для планирования средств по обеспечению деятельности организаций в части планирования ресурсов на укрепление и модернизацию материально-технической базы, подготовку кадров и содержание организаций во всем многообразии их расходов.

Причем трехлетка будет скользящей: 2005 — первый год трехлетки 2005–2007 гг., 2006 — первый год трехлетки 2006–2008 и так далее. Очень важно, что в пределах утвержденной трехлетки годовые показатели существенно меняться не будут, поскольку будут приняты определенные нормативы предельных изменений объемов. Если нам утвердили бюджет на трехлетку (2005–2007 гг.) и мы обосновали объемы финансирования по годам, то предполагается, что уменьшение может быть, скажем, не более 5%. В абсолютных цифрах бюджет ежегодно будет индексироваться в размере прогнозируемой инфляции.                

— А что означает «отказ от планирования расходов и переход к планированию результатов»?

— Бюджетирование, ориентированное на результат (вводится новая терминология), требует прежде всего наведения порядка в распределении государственных средств. Сегодня число организаций-бюджетополучателей исчисляется десятками тысяч, и государство должно с ними разобраться: а что они, собственно, делают, нужны ли они именно как бюджетные структуры? Государство хочет отказаться от их содержания и покупать конкретные услуги, которые ему необходимы, покупать только через торги. Второе — мониторинг, постоянный контроль за изменением бюджетной сети. Он уже работает, мы представляем эту информацию в правительственные органы. Третье — переход на новую систему планирования и финансирования. 

Одновременно идет работа над законом о специализированных государственных и муниципальных некоммерческих организациях. Это очень серьезное нововведение. Закон даст государству возможность преобразовать бюджетные учреждения в новые организационно-правовые формы, которые по многим параметрам будут приближены к организациям коммерческого сектора. Причем предусматривается целый ряд таких форм, которые будут существенно различаться между собой. Например, есть учреждения, у которых бюджетных средств 20–50%, а остальное они успешно зарабатывают сами. Нужно ли держать такой коллектив «на коротком поводке» казначейства? По новому закону можно будет перейти в статус специализированной государственной некоммерческой организации по такой модели, которую коллектив сам выберет, при которой сможет гораздо более свободно распоряжаться зарабатываемыми деньгами, а бюджетные получать от государства по договору. Государство будет участвовать в деятельности этих организаций своим имуществом. Расширение прав организаций в использовании получаемых средств тесно связано с повышением их ответственности за результаты деятельности. Хорошо это или плохо — покажет время. В какой степени это коснется академических коллективов, сказать пока трудно.

— Как-то это очень оптимистично… И что, никаких «подводных камней»?               

— Механический перенос западного опыта организации бюджетного сектора, в том числе в фундаментальном разделе науки, на российскую действительность опасен. А в данном случае принят именно западный вариант. Но все в мире меняется… Реформы нужны. Конкурент, что называется, должен «дышать в затылок», но как это будет в нашем случае?! Ведь бюджетные деньги будут распределяться, как я уже говорил, на конкурсной основе. Это значит, что их придется завоевывать в конкурентной борьбе, доказывать, что именно мы — тот научный коллектив, который сможет добиться результата быстрее и дешевле. Если сейчас наши аккредитованные в научной деятельности институты работают по программам, заключая контракты с организациями и ведомствами, то с будущего года конкурентов у них станет больше: готовится отмена аккредитации научных учреждений, в борьбу за эти деньги сможет включиться и наука частная. А она, судя по всему, гораздо лучше академических институтов адаптировались к рынку. 

Сегодня в УрО РАН треть организаций не получает грантов РФФИ, часть институтов почти не имеют хоздоговоров. В 2002-2003 гг. Министерство промышленности и науки РФ выделяло очень большие средства на двухлетние федеральные целевые программы. У нас же из 40 научных организаций лишь 5 получили 7 грантов и принимали участие в федеральных целевых программах. А остальные? Ведь в выдвигавшейся на конкурс тематике многие могли найти свое место, несмотря на прикладной характер большей части программ. Это очень непростой вопрос и отдельная тема, тем более, что в настоящее время часть наших институтов на 90% и более финансируются Отделением.

— А что в данном случае подразумевается под «конечным результатом» по отношению к науке? Не получится ли так, что фундаментальная наука будет финансироваться только в составе каких-то «вертикально-ориентированных» комплексов, решающих конкретные государственные задачи?

— Нет, пока предложения выглядит несколько иначе. Каждая отрасль — министерства — должны разработать методику вхождения в новую систему, обозначить свои особенности. Среднесрочное бюджетное планирование предусматривает наличие стратегических целей у каждого министерства или ведомства, которые затем разбиваются на задачи и программы, разрабатывается система количественной и качественной оценки результатов по отраслям. Естественно, что к оценке результатов работы ученых, ведущих фундаментальные исследования, нельзя подходить формально. Видимо, на первых порах РАН получит некоторые преимущества. По крайней мере, в новой бюджетной классификации фундаментальные исследования выделены в отдельный подраздел и относятся к финансированию раздела «общегосударственные вопросы» — наряду с обороной, содержанием судебной системы и другого, то есть причислены к национальным интересам. Фактически это означает признание их важности для государства и то, что государство берет на себя расходы на фундаментальную науку. Правда, конкретная схема работы над бюджетом 2005 года еще неизвестна, но в ближайшие дни, может быть, к выходу в свет этого номера «НУ», станет ясно и это, потому что уже к середине июля на уровне Правительства РФ бюджет 2005 года по всем отраслям в основном должен быть готов. Ничего похожего для отраслевой науки просто нет, она попала в разряд «прочих расходов» министерств, то есть фактически ее развитие будет определяться тем, какой политики в развитии своей отрасли станет придерживаться руководство конкретного ведомства.

— Как же институтам готовиться к рыночным условиям? Планирование, системы показателей — видимо, необходимо укреплять экономические службы или создавать какие-то коммерческие внутриинститутские?

— Полагаю, не это сейчас главное. Примерно в трети организаций УрО РАН экономические службы достаточно сильны, но все будут учиться. Тем более что при переходе к международным нормам финансового и бухгалтерского учета с января 2005 года финансово-хозяйственные операции жестко стандартизируются. Это очень специальный вопрос, который мы обсуждаем с бухгалтерскими службами. Сложность работы бухгалтерий возрастет на порядок и без полной автоматизации учетных операций ее просто не выполнить.

Исходить надо из профессиональных интересов научных коллективов. Как на любом заводе главный отдел — не финансово-учетный, а производственный, так и в Академии основную роль играет научно-организационный аппарат. В нашем случае — в Отделении и институтах. Они должны планировать научную деятельность, хотя, конечно, методика планирования тоже неминуемо претерпит изменения. По-видимому, потребуется и новый подход к очередному укрупнению тематики. 

СО РАН уже имеет здесь определенный опыт. Уже в прошлом году в порядке эксперимента они перешли на конкурсное планирование, подавляющую часть бюджета 2004 г. распределяли по-новому. И если вначале научные организации восприняли новую систему с недоверием, то сейчас увидели, что они могут проанализировать свой бюджет и оптимизировать расходы. Сейчас они дорабатывают прошлогоднее положение с учетом своего опыта и считают эксперимент в целом удачным. В нашем Отделении финансирование на конкурсной основе проводится также, правда в меньшем объеме.               

На первом этапе реформирования бюджетного процесса важно сохранить самостоятельность финансирования Отделения и поставить дело таким образом, чтобы в институтах было много источников финансирования. Главные изменения должны произойти на уровне осмысленности наших действий по вхождению в проводимую реформу, профессиональной подготовленности аппарата Президиума Отделения и научных организаций, хорошего информационного обеспечения и просто слаженной работы команды менеджеров, как это теперь называется. Государство, бюджетная система десятилетиями воспитывали нас по-другому, и перестраиваться трудно — но абсолютно необходимо.

Интервью вел А. Якубовский
Фото С. Новикова