Назад от федерализма

Российскому парламенту исполнилось ровно сто лет. 27 апреля 1906 года в Таврическом дворце Санкт-Петербурга состоялось первое заседание Государственной думы, созванной на основании высочайшего указа от 20 февраля 1906 года. В указе говорилось, что «Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предположений, восходящих к Верховной Самодержавной власти по силе основных законов», что она «образуется из членов, избираемых населением Российской Империи на пять лет». Первая Государственная дума России состояла из 499 депутатов, а первым ее председателем был избран известный юрист, ректор Московского университета Сергей Андреевич Муромцев.
Что происходит с возрожденной Госдумой спустя век, каковы ее перспективы? Об этом — дискуссионный материал нашего постоянного автора.


 

…Дискуссия российских политиков и экспертов по поводу новых правил формирования российского парламента по партийным спискам не затронула один весьма важный вопрос: каким образом предложенные новации отразятся на российском федерализме. Между тем федеративные аспекты российской государственности, как представляется, будут напрямую затронуты этими новациями. Более того, есть основания полагать, что задуманные реформы в большей степени подошли бы унитарному государству, но никак не федеративному, каковым де-юре считается современная Россия.
 

Как известно, федерализм представляет собой такую систему разделения власти, при которой федеральный центр и регионы, опираясь на закрепленную за ними конституцией страны долю полномочий, сдерживают и уравновешивают друг друга, не допуская монополизации власти в одних руках. Это непрекращающийся диалог, своеобразный торг между всеми участниками процесса, смысл которого сводится, в общем-то, к одному: не допустить ситуации, когда политическое решение будет приниматься только в одной точке, и предотвратить появление монопольного источника власти. Политическая система федерализма предполагает, таким образом, нецентрализацию власти, т.е. существование множественности властных центров. При этом одним из ключевых условий федеративного диалога выступает широкое представительство региональных интересов в общенациональных органах власти. Голос регионов должен полноценно и внятно звучать на государственном уровне, и отвечать за это должен, прежде всего, парламент федерации. Именно по этой причине в федеративных государствах устройству представительных органов власти и системе их комплектования придается особое значение.
 

В федеративных государствах парламент, за редким исключением, является двухпалатным. При этом наличие одной или двух палат — не просто технический вопрос организации представительной власти. За этим кроется различное видение демократии.
 

Одному соответствует чисто мажоритарная трактовка народного представительства. Согласно этому взгляду, парламент, избранный путем прямых и всенародных выборов, в полном объеме отражает непосредственную волю населения и потому не должен сталкиваться с препятствиями в лице верхней палаты. Сторонники бикамерализма (двухпалатной системы) в свою очередь настаивают на том, что верхняя палата призвана сдерживать и уравновешивать потенциально агрессивное большинство нижней, так как именно она, верхняя палата, выражает региональные интересы — интересы меньшинства.
 

Именно ориентация верхней палаты на региональное меньшинство делает ее особенно востребованной в федеративном государстве. Сосуществование палат позволяет эффективно комбинировать политические устремления нации, выражаемые политическими партиями, с интересами территориальных сообществ, составляющих федерацию. Типы политической фрагментации накладываются друг на друга: для политических дебатов предназначена нижняя палата, в то время как в верхней выясняются отношения субъектов федерации с федеральным центром. В итоге несовпадение структурных противоречий, присущих каждой из палат, и вынесение разноплановых по своей сути конфликтов на различные политические площадки превращает парламент в целом в действенный механизм защиты интересов большинства и меньшинства одновременно.
 

Современные федерации довольно широко применяют избрание депутатов национального парламента по партийным спискам, так что Россия в этом ряду одинока не будет. Правда, стоит заметить, что принципиальную роль в федеративном строительстве играет не столько сам метод избрания парламентариев (партийные списки или округа), сколько наличие в стране децентрализованных и укорененных в толщу федерации политических партий. Речь идет о партиях, присутствие которых во власти в равной мере ощущается на всех этажах федеративного здания — и в центре, и в регионах, причем обеспечивается оно за счет того, что политики одного уровня состоят в прочных и постоянных институциональных отношениях с политиками других уровней. Партии такого рода скрепляют федерацию, причем достигается это отнюдь не единодушием федеральной верхушки и региональных отделений и страхом последних перед оргвыводами партийного руководства. Напротив, гарантией федеративных свобод выступает способность региональных партийных отделений, оставаясь в рамках своей партии, сдерживать централистские поползновения, исходящие от федерального партийного начальства.
 

Предвыборные списки таких партий в полном смысле слова «произрастают» снизу, поскольку в них попадают не те местные активисты, которых хотело бы поощрить партийное руководство (преданность «идеологии» или «боссу» здесь в расчет почти не берется), а люди, умеющие побеждать, т.е. пользующиеся авторитетом в своем регионе и способные тем самым поддержать партию, с которой они взялись сотрудничать.
 

И, напротив, партии, выстраиваемые и управляемые сугубо сверху, с федеративным порядком имеют весьма мало общего, о чем свидетельствует новейший опыт российских избирательных кампаний, когда лучшей рекомендацией кандидата является его близкое знакомство (читай: лояльность и преданность) с каким-нибудь деятелем федерального уровня.
 

Естественно, интегрированная партия вынуждена действовать одновременно на федеральном и региональном поле, что порой приводит к достаточно серьезной внутрипартийной разобщенности, ибо не всегда интересы центра совпадают с интересами составных частей федерации. Но в конечном счете, эта раздвоенность благотворна, так как именно она и делает федеративный порядок непоколебимым. Ведь партия, опирающаяся не на один, а на несколько политических центров, гарантирует самое широкое представительство региональных интересов. Внутри нее происходит бесконечный торг между апологетами центра и сторонниками периферии — торг, который позволяет уподобить такую партию самой федерации. В основе такой партии лежит диалог, постоянный обмен мнениями и позициями. Таковы, к примеру, канадские, индийские, австралийские партии.
 

Увы, но практически все современные российские партии рассматривают федерализм в лучшем случае как неизбежную обузу, и Государственная дума традиционно выступает в централистском духе именно оттого, что заседающие там партийные группы по большей части не имеют корней в российских регионах. Поэтому, учитывая несовершенную природу российских партий, возложение на них полной ответственности за комплектование нижней палаты с федералистских позиций представляется явно преждевременным.
 

Вполне прогнозируемым следствием внедрения новой системы станет ослабление в Государственной думе регионального представительства. Поскольку в современном отечественном контексте политические партии просто вынуждены подыгрывать центральной власти, депутаты, отмобилизованные ими в парламент, в первую очередь будут чувствовать себя апологетами федерального партийного руководства и только потом — представителями собственных территорий. А среди нынешних руководителей российских политических партий, будь то левого или правого флангов, истинных федералистов почти не осталось.
 

Правда, среди экспертного сообщества бытует мнение, что упадок регионального представительства в Государственной думе можно было бы компенсировать переходом к прямому избранию членов Совета Федерации. Действительно, юридически такой «размен» возможен, но проблему в целом он не решит. Дело в том, что сенаторы, даже будучи самыми преданными и последовательными борцами за интересы своих территорий, в нынешних конституционных рамках никак не смогут развернуться в полную силу. В отличие от конституций многих других федеративных государств, российский Основной закон позволяет нижней палате большинством голосов перекрывать решения, принимаемые верхней палатой. А это означает, что любой президент, имеющий «контрольный пакет» голосов в Государственной думе, может позволить себе не считаться с мнением субъектов Федерации, консолидированно представленных в верхней палате.
 

Итак, федеративное устройство страны предъявляет вполне определенный набор требований к структуре и принципам формирования национального парламента. Во-первых, оптимальной моделью в подобных случаях представляется наличие в легислатуре двух палат. Во-вторых, члены верхней палаты должны быть институционально связаны с территориями, которые они представляют, получая свой мандат либо напрямую, в ходе всенародного голосования, либо с санкции органа региональной власти, избираемого населением. В-третьих, нижняя палата при любых способах ее формирования должна состоять из людей, для которых интересы субъектов Федерации остаются если не приоритетными, то по меньшей мере равноценными по отношению к интересам государства в целом. В-четвертых, решения, принимаемые верхней палатой, должны быть гарантированы от посягательств палаты нижней.
 

Как выглядят эти положения в применении к нашей стране? Отчасти об этом уже говорилось выше, в связи с конституционной статьей, позволяющей Государственной думе игнорировать мнение Совета Федерации. Что касается самого принципа наличия двух палат, то он в последнее время претерпел значительные метаморфозы. Причем наиболее ощутимое влияние на него оказало не столько «изгнание» регионального руководства из Совета Федерации, сколько радикальное изменение способа утверждения губернаторов. Очевидно, что переход к системе президентских назначений высших должностных лиц субъектов Федерации влечет за собой трансформацию природы верхней палаты, ибо «сенаторы», делегируемые в верхнюю палату президентскими назначенцами, едва ли могут считаться полноценными представителями своих регионов, поскольку населением они не избираются и, следовательно, проходят лишь частичную региональную легитимацию. В результате в Совете Федерации, и без того постоянно являющем примеры необычайного почтения к федеральной власти, резко усиливается роль централистского лобби. Можно ожидать, что верхняя палата со временем вообще перестанет выполнять свои федералистские задачи.
 

Грядущее преобразование нижней палаты усиливает эти унитаристские тенденции. Поскольку стопроцентное комплектование Государственной думы предлагается партиям, отношения которых с регионами носят формально-механический характер, депутатский корпус завтрашнего дня заведомо не будет иметь собственного голоса в федеративном торге с центральной властью за отстаивание региональных интересов. В градации различных видов лояльности, которыми связан такой депутат, привязанность к территории занимает одно из последних мест. Партийное начальство, от которого теперь он полностью зависит, ориентировано на Москву. Губернатор, с которым он взаимодействует, также связан с подчиненным ему регионом лишь косвенно. Избиратели, т.е. обычные живые люди со своими нуждами и заботами, способные в момент выборов поддержать парламентария в обмен на помощь в решении их повседневных проблем, его больше не интересуют. И если раньше депутат в России традиционно воспринимался населением не столько как законодатель, сколько как своего рода местный заступник, теперь такое заступничество окажется для народного избранника практически излишним. А потому связь парламентариев с электоратом окончательно станет виртуально-символической.
 

В пользу внедрения партийно-пропорциональной системы формирования нижней палаты Государственной думы нередко приводят тот аргумент, что она укрепит российские партии, сделает их дееспособными и ответственными. Однако верится в это с трудом, ибо нынешняя второстепенная и приниженная роль парламента в российской политической системе в принципе не позволяет партиям развиваться. Беспартийный президент, независимое от депутатов правительство и назначаемые губернаторы не предполагают существования рядом с собой по-настоящему сильных политических партий. В итоге российские партии сражаются друг с другом по большому счету без всякого смысла: подобно тому, как на федеральном уровне партийное большинство Государственной думы отстранено от заполнения министерских вакансий, партийное большинство любого регионального законодательного собрания не имеет возможности предопределять формирование исполнительной власти своего региона.
 

Таким образом, переход к партийно-пропорциональной системе выборов отразится на российском федерализме не лучшим образом. Из-за институциональной неполноценности Совета Федерации, обусловленной особенностями нашего конституционного устройства и усугубившейся с внедрением процедуры президентского назначения губернаторов, регионы испытывают явный дефицит представительства своих интересов на федеральном уровне. Нижняя палата, в которой ликвидируется представительство от территориальных округов, будет еще менее связана с субъектами Федерации, чем нынешний ее состав. Поскольку в стране полноценные, укорененные в регионах партии по-прежнему отсутствуют, усиление партийной компоненты в думской политике окончательно переориентирует парламентскую работу на обслуживание федерального центра. В результате федеративный торг как феномен, лежащий в основе любой федерации, окажется невостребованным, парламент еще более ослабнет, а партии останутся столь же декоративными, как и сегодня. Что действительно изменится, так это степень контроля, который осуществляет президентская администрация над Федеральным Собранием. Но эта тенденция, к сожалению, не имеет ничего общего ни с народовластием, ни с федерализмом, о которых записано в Конституции РФ.
 

С.В. МОШКИН, доктор политических наук,
главный научный сотрудник ИФиП УрО РАН
 

На снимке: Таврический дворец — колыбель российского парламентаризма.