Развитие нормативно-законодательной базы научно-технической деятельности

По материалам выступления председателя Комитета Государственной Думы РФ по науке и наукоемким технологиям академика В.А. Черешнева на Северном социально-экологическом конгрессе (Сыктывкар, 27 марта 2008 года)
 

I. Задачи Комитета по науке и наукоемким технологиям
 

В процессе совершенствования структуры Государственной Думы признано целесообразным создать Комитет по науке и наукоемким технологиям. Комитет создан в целях решения конкретных задач и исполнения определенных функций. Из нашего комитета не «ушло» образование, так же как и из Комитета по образованию не «ушла» наука. Генерация и распространение знаний — процесс единый и неделимый. Поэтому речь идет о разделении сфер деятельности, о концентрации внимания каждого из структурных подразделений Государственной Думы на вполне конкретных направлениях. Вместе с Комитетом по образованию нам предстоит работать над вопросами правового обеспечения вузовкой науки, развития процесса интеграции науки, образования и производства, правового обеспечения формирования национальной инновационной системы и рядом иных, не менее важных и требующих совместных согласованных решений.
 

Комитет по науке и наукоемким технологиям, как следует из самого названия, призван заниматься законодательством в сфере науки, научной, научно-технической и инновационной деятельности и наукоемких технологий, совершенствованием законодательства по охране интеллектуальной собственности. Замечу, что вопросами наукоемких технологий прежде занимался Комитет по промышленности, а не Комитет по образованию и науке. Таким образом, совершенствуя структуру Госдумы, ее руководство решало задачу приближения науки к производству продукции, что прямо связано с переходом отечественной экономики к экономике знаний.
 

II. Почему возникают проблемы при применении законодательства о науке?
 

В процессе правоприменительной практики возникают проблемы в применении норм закона в связи с отсутствием законодательно закрепленного федерального акта — глоссария. Это, в частности, приводит к тому, что разночтения возникают уже при толковании таких понятий, как научная деятельность, НИОКР, ОКР. Эти же понятия используются и в законе о науке, и в налоговом, бюджетном кодексах, но толкуются они по-иному. Серьезная дискуссия возникает в связи с тем, что до настоящего времени законодательно не закреплены понятия, используемые при описании инновационного процесса. Утвержденные в 2005 году председателем Правительства РФ «Основы развития инновационной деятельности в РФ до 2010 года» не имеют статуса нормативного правового документа и не могут быть приняты за основу в правоприменительной практике.
 

В своем выступлении на заседании совета при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию 30 ноября 2007 года член совета академик Е. Каблов обратил внимание на необходимость законодательного определения понятия государственного сектора науки, принципа отнесения к нему научно-исследовательских организаций, и привел соответствующую аргументацию.
 

Все это говорит о необходимости наведения порядка в вопросе о понятийном аппарате в законодательстве о науке.
 

Обращает на себя внимание еще одна особенность нормативного правового обеспечения научно-технической деятельности. Вот показательный пример. В конце 2006 года в закон о науке были внесены изменения, предусматривающие новый порядок утверждения уставов государственных академий наук, финансирования фундаментальных исследований и ряд иных новаций. В процессе обсуждения законопроекта разработчикам неоднократно указывалось на необходимость правового обеспечения реализации законодательных новаций. Однако эти предложения научной общественности под различными предлогами игнорировались. В результате процесс утверждения уставов государственных академий превратился в многомесячные дебаты между министерствами и руководством академий, в процессе которых министерства пытались «отредактировать» уставы с учетом «ведомственных интересов». И этот процесс еще не завершен. До настоящего времени продолжаются острые дебаты по вопросам порядка финансирования фундаментальных исследований, выполняемых государственными академиями наук. Мы должны учитывать это обстоятельство и в процессе сопровождения законопроектов намерены требовать подготовки предложений по вопросам механизма реализации предлагаемых законодательных новаций.
 

III. Что делать с федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике»?
 

Как известно, в 1996 году был принят федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике», признанный основополагающим и систематизирующим.
 

В отношении этого закона, его значимости и применимости существуют различные точки зрения. На одном из заседаний комитета мы рассматривали вопрос о налогообложении дохода от аренды имущества, переданного государством РАСХН. Представленные Академией и финансовыми органами документы убеждают, что во многих случаях федеральные финансовые органы исполнительной власти не считают необходимым руководствоваться нормами закона о науке, ссылаясь на действие кодифицированных нормативных правовых актов. Эта позиция основана на том, что бюджетное и налоговое законодательство, которым руководствуются финансовые и налоговые органы исполнительной власти, не выделяет научно-техническую деятельность в качестве особой, приоритетной, определяющей социально-экономическое развитие государства и интеллектуализацию общества. Исключением в федеральном законодательстве являются религиозные организации и тюремные заведения. Приведенный пример не является единичным. Задача изменения сложившейся ситуации не проста, но Комитет намерен заняться этим вопросом и хотя бы частично разрешить его.
 

Считаю нужным обратить внимание на следующее. Дело в том, что в последние 10 лет усиленно пропагандируется идея о несостоятельности действующего закона о науке и необходимости написании нового. При этом приводятся самые различные аргументы: закон не отражает происходящих изменений в отечественном законодательстве и социально-экономической политике; в закон внесено много изменений; следует ориентироваться на зарубежный опыт, где наука «университетская», ряд иных соображений. По этому поводу было много выступлений авторитетных представителей научной общественности, тех, кто зарубежный опыт управления и формирования науки знает не понаслышке. Они считают необходимым сохранить действующую редакцию закона и уточнить его отдельные положения.
 

Не вдаваясь в полемику, приведу лишь один пример. В часть вторую Налогового кодекса РФ, принятую в 2000 году, уже внесено 116 поправок, в то время как в закон о науке (принят в 1996 году) — менее 20 (13). При этом, как всем известно, существует «негласное» правило — Налоговый кодекс РФ незыблем, его нельзя трогать. В этой связи комитет не разделяет точку зрения о необходимости подготовки нового закона о науке.
 

VI. Что необходимо изменить в законодательстве о науке?
 

Несколько слов о намерениях комитета по внесению поправок в закон о науке. В целом они, на мой взгляд, могут быть сведены к следующим:
 

1) Сегодня мы рассматриваем возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ в части уточнения системы финансирования науки. Дело в том, что в настоящее время в силу объективных и субъективных причин возник разрыв между фундаментальными и прикладными исследованиями, искусственно созданный уже на стадии формирования федерального бюджета. Об этом говорили участники заседания совета при Президенте РФ 18 ноября 2007 года. С 2005 года изменилась структура федерального бюджета и был ликвидирован раздел «фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу». Сегодня фундаментальные исследования финансируются по разделу «общегосударственные вопросы», прикладные — по разделу «национальная экономика». Минобрнауки России совместно с РАН разрабатывают предложения только в отношении бюджета на фундаментальные исследования, программная же часть ассигнований на науку формируется Минэкономразвития России, а внепрограммная — Минфином. В результате разрывается принцип единой технологической цепочки.
 

Отдавая себе отчет в сложности этого вопроса, комитет тем не менее намерен его решать.
 

2) Надо уточнить правовое положение государственных научных центров, системы государственного обеспечения их деятельности. Вопрос этот возник не сегодня. Нам известно, что в правительстве РФ проходит экспертизу один из вариантов законопроекта по этому вопросу. Знаем мы также и о том, что отношение к нему неоднозначно.
 

3) Очень большая и сложная работа предстоит по совершенствованию правового обеспечения деятельности государственных академий наук. Она предусмотрена постановлением правительства РФ от 18 ноября, утвердившего устав РАН. В конце прошлого года РАН подготовила и направила в М инобрнауки соответствующий проект федерального закона. Министерство рассмотрело этот законопроект и согласилось с его основными положениями. В случае его принятия будут устранены проблемы с толкованием правового статуса государственных академий наук, их имущественных прав, решены вопросы налогообложения имущества и земельных участков научных организаций государственных академий наук. Задачей комитета является поддержка и сопровождение указанного законопроекта.
 

4) Нужно восстановить правовые нормы, устанавливающее проведение государственной аккредитации научных организаций. Это необязательная процедура для научно-исследовательских организаций, они сами должны принимать решение об участии в ней или отказе. Полученное научной организацией свидетельство о прохождении государственной аккредитации должно давать право на определенные преференции — в частности, оно может повышать шанс на получение гранта на выполнение научно-исследовательской работы, финансируемой из средств федерального бюджета.
 

V. Нужен ли федеральный закон об инновационной деятельности?
 

Сегодня слова «инновационная деятельность», «инновационная технология», «инновационная продукция» применяются повсеместно. Но основные показатели состояния «инновационности» экономики России весьма скромны. В частности, доля экспорта высокотехнологичной продукции в общем объеме экспорта составляет в России менее 3% и примерно соответствует уровню Индии, тогда как в Китае этот показатель растет и приближается к 25%, в Бразилии — более 5%. Наиболее распространенным в мире и практически единственным относительно объективным индикатором уровня развития высокотехнологичных отраслей, применимым для сравнительного анализа, является показатель доли высокотехнологичной (наукоемкой) продукции в объеме продаж на мировом рынке. Такой показатель для современной России крайне низок и оценивается экспертами в коридоре 0,3–0,8%. Доля России в мировом обороте наукоемкой продукции в 15–20 раз ниже, например, Китая, доля которого составляет 6%. Конечно, за этим стоит и материально-техническое состояние технологической структуры, разрыв в технологическом развитии, состояние материально-технической базы предприятий, инертность процесса обновления технологического оборудования в наукоемких и высокотехнологичных отраслях. В то же время, по моему убеждению, имеет значение и состояние правового обеспечения развития инновационного процесса, определяющее правоотношения между субъектами инновационной деятельности и государством.
 

Подготовкой нормативного правового обеспечения развития инновационной деятельности занимались во времена СССР (июньский пленум ЦК КПСС 1985 г.), в Верховном Совете РСФСР, в Госдуме и Совете Федерации. В 2000 году Президент РФ отклонил принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации федеральный закон «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике». Сегодня наметились три возможных сценария решения этого вопроса:
 

— подготовка рамочного федерального закона об инновационной деятельности;
 

— внесение изменений в федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» в части правового обеспечения развития инновационной деятельности;
 

— внесение изменений в законодательство РФ по активизации развития инновационного процесса в Российской Федерации.
 

Какой сценарий выбрать, решат эксперты, но хочу обратить внимание на следующее. Внесение изменений в федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» в части правового обеспечения развития инновационной деятельности приведет к изменению предмета регулирования этим законом. Дело в том, что в инновационном процессе кроме научных организаций участвуют и иные субъекты, а это значит, что в законе о науке и инновационной деятельности необходимо предусмотреть правила участия в формировании инновационной экономики хозяйствующих субъектов и иных участников инновационного процесса.
 

Реализация любого из перечисленных сценариев базируется на необходимости выполнения обязательного условия — создания стимулов участия в инновационном процессе субъектов инновационной деятельности. Это связано с внесением соответствующих корректировок в финансовое законодательство, что и было предложено депутатами Госдумы.
 

Какова база для принятия решения по выбору сценария законодательного обеспечения развития инновационного процесса?
 

Реальное состояние следующее:
 

— федеральное законодательство «наполняется» законами, регулирующими создание территорий инновационного развития (законы «О статусе наукограда Российской Федерации», «Об особых экономических зонах»;
 

— формируются элементы инновационной инфраструктуры;
 

— система образования, научная сфера начинает реально участвовать в создании национальной инновационной системы;
 

— более чем в двадцати субъектах РФ приняты региональные законы, регулирующие инновационную деятельность;
 

— появились «лидирующие регионы», где инновационная экономика получает реальное воплощение.
 

Сегодня очень часто говорят о необходимости подготовки и принятия специализированного рамочного закона, регулирующего правоотношения в области инновационной деятельности. Более того, отдельные коллективы утверждают, что такой законопроект уже подготовлен и в ближайшее время может быть представлен на рассмотрение. Однако нас смущает то обстоятельство, что подготовка законопроекта осуществляется в условиях, когда нет утвержденной государственной промышленной политики.
 

VI. Объекты интеллектуальной собственности и инновационная деятельность
 

Вполне естественным является планирование работы комитета в части совершенствования законодательства по вопросам охраны интеллектуальной собственности.
 

Кодификация законодательства об охране интеллектуальной собственности, введение в действие четвертой части Гражданского кодекса РФ вызвали и вызывают всплеск внимания к этой области праворегулирования. Во многом это связано с особенностями имущественных прав объектов интеллектуальной собственности, спецификой правоотношений между участниками создания результатов интеллектуальной собственности (РНТД). Должен заметить, что совершенствование правового регулирования объектов интеллектуальной собственности является одним из важнейших направлений развития инновационной деятельности. Об этом говорит и международная практика. В частности, с проблемой пересмотра отношения к правовому регулированию РНТД США столкнулись в начале 1970-х годов. К чести Конгресса США были приняты решения принципиально нового для того времени характера: расширены права организаций на РНТД, на них выделены государственные средства; созданы специальные структуры, оценивающие востребованность изобретений; университеты наделены правами выдачи патентов и т.д. Принятые меры оказали позитивное влияние на развитие инновационного процесса.
 

Сегодня для России вопрос совершенствования законодательства охраны интеллектуальной собственности важен как никогда. С введением в действие с 1 января 2008 года части четвертой ГК РФ отменен пакет законов по охране объектов интеллектуальной собственности, включая патентный закон, закон об авторском праве и смежных правах, а это требует соответствующей подготовки патентоведов. Кроме того, целый ряд вопросов в четвертой части ГК РФ не нашел решения. На стадии завершения находятся подзаконные акты, законопроекты. Наконец, продолжается дискуссия по целому ряду положений четвертой части ГК РФ. В первую очередь это касается раздела по вопросам регулирования правоотношений при передаче прав на сложную технологию. Коллективы научных организаций поднимают вопросы, связанные с постановкой на учет РНТД, уточнения прав научных организаций на изобретения, полезные модели и промышленные образцы и т.д.
 

Мы ожидаем, что уже в ближайшее время в Государственную Думу поступит проект федерального закона «О передаче технологий», за ним последует законопроект «О патентных поверенных». Уже сегодня появляются оценки этих законодательных новаций. Не берусь участвовать в этом обсуждении хотя бы потому, что готовых к рассмотрению проектов нет. Могу сказать только об одном — четвертую часть Гражданского кодекса РФ переписывать мы не собираемся: концептуальная основа этого закона апробирована практикой начиная с 1992 года.
 

В процессе реализации нормативных правовых актов по вопросам охраны объектов интеллектуальной собственности чаще всего сталкиваются со следующими проблемами:
 

— на основании ведомственных документов бюджетным организациям сложно использовать доходы от реализации прав на патенты, в том числе роялти;
 

— крайне сложным является вопрос постановки на баланс объектов интеллектуальной собственности;
 

— должным образом не определен порядок передачи объектов интеллектуальной собственности для коммерциализации;
 

— отсутствует стимул патентования изобретений, полученных за счет негосударственных источников финансирования.
 

VII. Как решать вопросы совершенствования законодательства?
 

Приведенный далеко не полный перечень нерешенных вопросов показывает масштабы предстоящей работы комитета и необходимость изменить традиционную практику — «решать проблемы по мере их поступления». Такая система привела к следующему:
 

— без должной оценки и прогнозирования было принято решение об отмене государственной аккредитации научных организаций;
 

— без учета международной правоприменительной практики научные организации были отнесены к субъектам, имущество и земельные участки которых облагаются налогом;
 

— в процессе принятия так называемого федерального закона о монетизации из закона о науке были исключены разделы, развивающие положения Конституции РФ о полномочиях субъектов РФ по вопросам науки и предметы совместного ведения органов государственной власти в этой области.
 

Как изменить ситуацию?
 

Мы считаем, что речь должна идти о создании научно обоснованной целостной системы нормативно-правового регулирования. И это должно касаться не только научной, но и иных сфер инновационного процесса. Основой целостной системы должен быть долгосрочный прогноз социально-экономического развития государства и объективная экспертная оценка правоприменительной практики. Комитет может и должен быть площадкой этой работы.
 

Что мы намерены предпринять?
 

Прежде всего, считаем целесообразным организовать создание научно-экспертного совета при председателе Государственной Думы.
 

Это должен быть постоянно действующий консультативный орган, обеспечивающий научно-экспертную оценку состояния и практики применения правового регулирования общественно-политической, научно-технической и социально-экономической деятельности в Российской Федерации.
 

Совет создается с целью комплексной научной экспертной оценки законодательной базы стратегии социально-экономического развития России до 2020 года.
 

Основными задачи совета являются:
 

1) Организация научной экспертизы законодательных инициатив органов государственной власти Российской Федерации, планов и программ правительства Российской Федерации по реализации стратегии социально-экономического развития страны до 2020 года и выработка рекомендаций по стратегии законотворческой деятельности Государственной Думы.
 

2) Анализ правоприменительной практики и выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в интересах стимулирования инновационного развития экономики.
 

3) Содействие усилению роли Государственной Думы как политического института в разработке и реализации стратегии инновационного развития страны, расширении демократии, укреплении целостности российского государства, достижении общенационального согласия.
 

На «отраслевом уровне», на наш взгляд, могут быть созданы отраслевые экспертно-аналитические структуры. В частности, мы начали создавать советы при комитете: общественный совет по науке, совет по инновационной деятельности и наукоемким технологиям, формируется совет по нанотехнологиям.